R. Mott, CEERES: obecny system zielonych certyfikatów jest niezgodny z prawem europejskim

{więcej}Dyskusja dotycząca nowej ustawy o odnawialnych źródłach energii pominęła w dużym stopniu najważniejszą kwestię, która ma wpływ na cały sektor energetyczny: istniejący obecnie system jest niezgodny z prawem europejskim w aspektach, które mogą przynieść poważne skutki – pisze Randy Mott, prezes zarządu CEERES Sp. z o.o.

Pierwsza część artykułu

W obecnym programie „zielonych certyfikatów” występują dwa problemy związane z zasadami przyznawania pomocy państwa. W sumie problemy te wpływają na ok. 70% przyznanych certyfikatów, dlatego niedopuszczalne jest zignorowanie tej poważnej sytuacji. Po pierwsze, wsparcie na współspalanie węgla i biomasy na poziomie pełnej wartości programu wsparcia zapewnia niewspółmierny zysk ekonomiczny podmiotom wykorzystującym proces współspalania i zakłóca konkurencję. Zgodnie z zasadami konkurencji jedna technologia nie może być traktowana w sposób rażąco bardziej uprzywilejowany niż inne technologie. Po drugie, stare elektrownie wodne uzyskały zielone certyfikaty z naruszeniem jednoznacznych zasad unijnych w momencie, gdy obiekty należące do tych elektrowni uległy już całkowitej amortyzacji.

REKLAMA

Zgodnie z ustawą Prawo energetyczne wszystkie formy energii odnawialnej objęte przepisami tej ustawy otrzymują takie samo wsparcie, czyli jeden zielony certyfikat za każdą megawatogodzinę.[1] Mimo że na pierwszy rzut oka zasada ta wydaje się neutralna, faktem jest że wszystkie pozostałe formy energii odnawialnej, z wyjątkiem współspalania, wiążą się z budową obiektów produkcji energii elektrycznej. „Aby stwierdzić, czy nie występuje zagregowana nadmierna rekompensata, Komisja musi sprawdzić, czy przychody wytwórców nie przekraczają kosztów produkcji i uzasadnionych korzyści wynikających z programu, tj. z czasu i zastosowanej technologii”. C (2011) 4938 (Rumunia), pkt 64, s. 15. Przyznawane w Polsce wsparcie procesu współspalania jest rażąco i całkowicie sprzeczne z tą zasadą.

Przygotowując nową ustawę, polski Minister Gospodarki tak naprawdę dokonał wstępnego oszacowania kosztów rozłożonych. Zgodnie z jego propozycją współspalanie zaczyna się na jednej trzeciej jego obecnego poziomu i w ciągu kilku lat spada jeszcze bardziej. Instytut Energetyki Odnawialnej, wybrany następnie przez Ministra Gospodarki do zbadania kosztów energii odnawialnej w odniesieniu do różnych technologii, zauważył, że współspalanie rzekomo nie wymaga żadnego wsparcia ze strony rządu i tylko 13% łącznej wartości certyfikatów (w krótkim okresie ze względu na amortyzację).[2] To przekłada się na współczynnik korekcji 0,13 w przypadku pięcioletniego zwrotu pełnej inwestycji! W związku z tym, chcąc zapewnić równe szanse poszczególnym technologiom energetycznym, należy znacząco zmniejszyć wsparcie udzielane na współspalanie w stosunku do wsparcia innych technologii, na podstawie proporcjonalnej kwoty dofinansowania potrzebnego do pobudzenia inwestycji na otwartym rynku.
 
Udzielanie wsparcia kilkukrotnie większego od koniecznego wsparcia procesu współspalania stanowi wyraźne naruszenie Wytycznych wspólnotowych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska dotyczących nadmiernej rekompensaty:
 
„Zgodnie z pkt 59 akapit pierwszy wytycznych w sprawie ochrony środowiska państwa członkowskie mogą uzyskać wyrównanie różnicy pomiędzy kosztami wytworzenia energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych a ceną rynkową takiej energii. Rekompensata ta może mieć wyłącznie zastosowanie do dodatkowych kosztów produkcji energii ekologicznej w porównaniu z kosztami energii pozyskanej ze źródeł konwencjonalnych” – to cytat fragmentu Decyzji Komisji z dnia 24 kwietnia 2007 r. w sprawie programu pomocy państwa realizowanego przez Słowenię w oparciu o krajowe ustawodawstwo dotyczące kwalifikowanych producentów energii elektrycznej, sprawa nr C 7/2005, pkt 85.
 
Od trzech do siedmiu razy zwielokrotniona nadmierna rekompensata procesu współspalania w Polsce jest rażąco sprzeczna z systemem „zielonych certyfikatów” oraz systemem taryf gwarantowanych, które Komisja zatwierdziła jako pomoc państwa zgodną z zasadami wspólnego rynku.
 
W przypadku systemów certyfikatów Komisja konsekwentnie wymaga proporcjonalności względem faktycznych lub słusznie przewidywanych kosztów produkcji.  Zob. sprawa C(2010)2211, Pomoc państwa nr N 65/2010 — Wielka Brytania, Zmiany w programie certyfikatów dotyczących obowiązku korzystania z energii ze źródeł odnawialnych (ang. ROC – Renewables Obligation Certificate), 30 marca 2010 r. („(…) rozłożone koszty dopasowane do połowy prognozowanych przychodów (…) pozwolą uniknąć zagregowanej nadmiernej rekompensaty na rzecz poszczególnych wytwórców”). Współspalanie określono bowiem jako obszar, który może być nadmiernie wspierany bez wprowadzania dodatkowych ograniczeń. Brytyjski system certyfikatów przewiduje ograniczenia w zakresie certyfikatów dotyczących współspalania: „Aby ograniczyć ryzyko zalania rynku certyfikatów ROC, wkład stacji współspalania ogranicza się do 25% obowiązku pojedynczego dostawcy. Ten limit zostanie dodatkowo obniżony do 10% (od 1 kwietnia 2006 r. do 31 marca 2011 r.) oraz do 5% (od 1 kwietnia 2011 r. do 31 marca 2016 r.). Współspalanie przestanie kwalifikować się do objęcia systemem certyfikatów ROC po 31 marca 2016 r.”. DG ds. Konkurencji, C(2005)480, Temat: Pomoc państwa nr N 362/2004 – Wielka Brytania, Renewables Obligation Order 2005, 23 listopada 2005 r., s. 2–3.

Rumunia wykorzystała obliczenie kosztów rozłożonych w celu jednolitego stosowania „zielonych certyfikatów” w odniesieniu do poszczególnych technologii na podstawie kosztów wytworzenia związanych z poszczególnymi technologiami. C (2011) 4938, Pomoc państwa SA. 33134 2011/N – RO, Green certificates for promoting electricity from renewable sources, 13 lipca 2011 r., s. 8–9. Oprócz początkowo rozłożonych kosztów zastosowano różne środki w celu uniknięcia nadmiernej rekompensaty i wynikającego z niej zakłócenia rynku.[3] Przy zatwierdzaniu rumuńskiego programu dla Komisji było kluczowe to, że zapewniał on narzędzie rozwiązania problemu nadmiernej rekompensaty, którego to narzędzia brakuje w programie polskim:  „W świetle powyższych rozważań, w tym zobowiązania władz Rumunii do dostosowania w późniejszym terminie zgłoszonego działania w celu uniknięcia nadmiernej rekompensaty, Komisja stwierdza, że zgłoszone działanie jest zgodne z warunkiem braku zagregowanej nadmiernej rekompensaty”. Wyżej pkt 70, s. 16 (dodano wyróżnienie). Zatwierdzony system rozpoczyna się od skorygowanej rekompensaty opartej na kosztach wytworzenia, a następnie dopuszcza korektę w celu uniknięcia w nadmiernej rekompensaty w przyszłości.  Żaden z tych środków nie został zastosowany w ramach polskiego systemu „zielonych certyfikatów”.

REKLAMA

Po drugie, choć ok. 42% wszystkich zielonych certyfikatów przyznano elektrowniom węglowym wykorzystującym proces współspalania, kolejne 31% przyznano starym elektrowniom wodnym, które zostały wybudowane i całkowicie zamortyzowane na wiele lat przed wprowadzeniem systemu odnawialnych źródeł energii. „(…) Zgodnie z Wytycznymi pomoc operacyjna może być przyznana w celu zrekompensowania różnicy między kosztem wytworzenia energii ze źródeł odnawialnych, w tym amortyzacją dodatkowych inwestycji na rzecz ochrony środowiska, a ceną rynkową danej formy energii i do momentu zamortyzowania zakładu zgodnie z normalnymi zasadami rachunkowości”. Becker i in. wyżej, fragment Wytycznych wspólnotowych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska z 2008 r., Dz.U. C 82/1, pkt 109 lit. a). Całkowicie zamortyzowane elektrownie wodne są z pozoru również poza zakresem pomocy operacyjnej zgodnej z zasadami wspólnego rynku. Praktycznie nie ma miejsca na dyskusję w sprawie amortyzacji starych aktywów niekwalifikujących się do objęcia pomocą operacyjną w formie zielonych certyfikatów.

W ujęciu ogólnym wsparcie współspalania oraz starych elektrowni wodnych niezgodne z zasadami wspólnego rynku stanowi ok. 70% całego wsparcia w formie zielonych certyfikatów udzielonego od 2005 r. do dnia dzisiejszego.  Zgodnie z prawem europejskim pomoc państwa niezgodna z zasadami wspólnego rynku musi zostać zwrócona przez jej beneficjentów. Zawiadomienie Komisji „Zapewnienie skutecznego wykonania decyzji Komisji nakazujących państwom członkowskim odzyskanie pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem” (2007/C 272/05).  „Dla zachowania spójności systemu pomocy państwa decyzje Komisji nakazujące państwom członkowskim windykację bezprawnie przyznanej pomocy państwa od beneficjenta (zwane dalej „decyzjami o windykacji”) muszą koniecznie być wykonywane bezzwłocznie i skutecznie”. Tamże, pkt 3.  Art. 14 ust. 3 rozporządzenia proceduralnego stanowi, że „windykacja zostaje przeprowadzona bezzwłocznie i zgodnie z procedurami przewidzianymi w prawie krajowym zainteresowanego państwa członkowskiego, pod warunkiem że przewidują one bezzwłoczne i skuteczne wykonanie decyzji Komisji.”. Tamże, pkt 11, fragment rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (Dz.U. L 83, 27.3.1999, s. 1).

Na chwilę obecną nie ma podstaw do uznania jakiejkolwiek pomocy na technologię współspalania opartej na rozważnej decyzji rządu podjętej na podstawie kosztów wytworzenia. Jeżeli jakąś część współczynnika korekcji można byłoby uzasadnić na podstawie faktycznego kosztu, wówczas nowa ustawa przewidująca współczynnik korekcji mogłaby przypuszczalnie zachować tę część pomocy państwa, która została już przyznana. Mogłoby to także ograniczyć konieczność i zachęty do kontynuowania działań dzięki pomocy niezgodnej z zasadami wspólnego rynku po prostu z uwagi na rozległe konsekwencje windykacji z mocą wsteczną.

Niemniej bez nowej ustawy opartej na rozłożonych kosztach produkcji, w formie zaproponowanej w zeszłym roku przez Ministra Gospodarki, oraz bez stosownych korekt w celu odzwierciedlenia jak najbardziej wiarygodnych dostępnych danych, wszystkie zielone certyfikaty można podważyć jako sprzeczne z prawem. Może to nawet oznaczać, że tak samo będzie można zakwestionować wszystkie dopłaty do energii ze źródeł odnawialnych na wszystkich rachunkach za energię elektryczną w Polsce od 2005 r. Kwestia ta ma bardzo poważne konsekwencje i tragiczne jest to, że jej upublicznienie zajęło aż osiem lat. W branży już od wielu miesięcy krążyły plotki na ten temat, ale prowadzone obecnie badanie tej sprawy przez Komisję dostarcza nowych argumentów za jak najszybszym rozwiązaniem tego problemu.

Randy Mott, prezes zarządu CEERES Sp. z o.o.