Jak wspierać rozwój małych elektrowni wodnych w Polsce?

Małe elektrownie wodne i autonomiczne systemy wytwórczo-sieciowe stały się podstawowym rozwiązaniem technicznym w drodze do elektryfikacji Polski. W latach 20-tych i 30-tych XX funkcjonowało ponad 8 tys. obiektów wykorzystujących energię wody. Inwentaryzacja obiektów piętrzących przez Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej wykazała, że w Polsce istnieje ponad 14 tys. budowli i urządzeń piętrzących, o wysokość minimum 0,7 m, z czego tylko 4,5% wykorzystuje się na cele produkcji energii. Potencjał wykorzystania MEW w oparciu o dawne lokalizacje wskazano również we wnioskach europejskiego projektu RESTOR Hydro – pisze Przemysław Wierzbicki, adwokat, partner w kancelarii KKLW Legal Kurzyński Wierzbicki.

W Polsce mała energetyka wodna posiada znaczny potencjał rozwojowy, głównie ze względu na techniczne możliwości hydroenergetyczne krajowych rzek, które obecnie są wykorzystywane w 19%. W porównaniu do innych krajów europejskich, gdzie poziom ten wynosi 50%, jest to niski stopień ich eksploatacji. Dlatego od paru lat postulaty poprawy sytuacji hydroenergetycznej polskich rzek zamieszczane są w dokumentach na szczeblu krajowym.

Należy już na samym początku zaznaczyć, iż inwestycja w MEW w oparciu o istniejące obiekty piętrzące ogranicza wpływ inwestycji na środowisko oraz przynosi korzyści z produkcji energii z OZE. Dodatkowo stanowi ona profit dla Skarbu Państwa w postaci przychodu z dzierżawy jazów i gruntów oraz redukcji kosztów ponoszonych na utrzymanie stanu rzek. Sama budowa MEW stanowi jedną z możliwości wykorzystania przedmiotowego potencjału, gdyż w Polsce znajduje się wiele istniejących źródeł wytwórczych, które wymagają modernizacji i prawidłowego dostosowania do aktualnych wymagań i standardów.

REKLAMA

Obecnie zauważamy znaczące spowolnienie rozwoju małych elektrowni wodnych. Przyczyną niniejszej sytuacji jest destabilizacja zielonych certyfikatów, skutkująca obniżeniem cen otrzymywanych przez wytwórców energii z OZE. System aukcyjny, który został wprowadzony w 2015 r. stał się rozwiązaniem ryzykownym i skomplikowanym, w szczególności niedostosowanym do małych przedsiębiorców – producentów MEW.

Ustawa z dnia 7 czerwca 2018 r. o OZE wprowadziła do polskiego systemu regulacje dostosowane do potrzeb i możliwości małych elektrowni wodnych, które znajdują odzwierciedlenie regulacji stosowanych w innych krajach europejskich. Został wprowadzony system gwarantowanych cen (FIT) i system gwarantowanych dopłat do ceny (FIP). Systemy te zostały sprawdzone przez małych wytwórców energii z innych krajów europejskich i znalazły ich uznanie ze względu na swoją prostotę i stabilność wsparcia.

Podstawowymi funkcjami MEW w Polsce zarówno w sektorze środowiska przyrodniczego, jak i gospodarczego są produkcja zielonej energii i poprawa warunków retencjonowania wody. Dlatego należy przywrócić lub poprawić warunki energetycznego wykorzystywania wód. Przedmiotowy postulat został wskazany w „Założeniach do Programu przeciwdziałania niedoborowi wody na lata 2021-2027 z perspektywą do roku 2030”.

Urząd Regulacji Energetyki zamieścił na stronie internetowej informację, zgodnie z którą na dzień 31 grudnia 2019 r., w Polsce działało 771 koncesjonowanych elektrowni wodnych, w tym: a) 10 elektrowni przepływowych o mocy powyżej 10 MW, b) 68 elektrowni przepływowych do 10 MW, c) 106 elektrowni przepływowych do 1 MW, d) 587 elektrowni przepływowych do 0,3 MW.  Pod względem możliwości wyprodukowania zielonej energii (o łącznej zainstalowanej mocy 973,095 MW) elektrownie wodne zostały zakwalifikowane na trzeciej pozycji. W kwietniu 2020 r.

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki opublikował raport dotyczący wytwarzania energii przez małe instalacje odnawialnych źródeł energii z którego wynika, iż małe instalacje wykorzystujące energię wodną stanowią większość zarówno pod względem liczby, jak i mocy zainstalowanej. Natomiast, źródła wodne stanowią 46% udziału w całej energii wytworzonej przez małe instalacje odnawialnych źródeł energii.

Biorąc pod uwagę regulacje prawne oraz sposób i zasady funkcjonowania systemu MEW w Polsce, pragniemy wskazać w dalszej części artykułu propozycje zmian legislacyjnych i regulacyjnych istotne dla wsparcia rozwoju MEW w Polsce. Uważamy, iż konieczne są działania w celu skrócenia czasu realizacji projektów MEW oraz ponoszonych kosztów z tym związanych. Przy czym jesteśmy świadomi, że rozwój MEW może prowadzić do powstania napięcia pomiędzy potrzebą rozwoju, a koniecznością ochrony środowiska, w szczególności fauny i flory rzek oraz zbiorników wodnych, gdyż każda budowa MEW oznacza ingerencję człowieka w środowisko.

Uważamy, że od strony regulacyjnej duży nacisk powinien być położony na uniknięcie powstania konfliktu pomiędzy rozwojem małych elektrowni wodnych, a koniecznością ochrony środowiska.

Jedną z pierwszych najistotniejszych propozycji jest utworzenie jednej instytucji (organu) wyspecjalizowanego w kwestiach budowy i utrzymania technicznego MEW, obejmującego swoją działalnością teren całego kraju lub powierzenie tych zadań jednej istniejącej instytucji. Zapewniłoby to jednolitą praktykę orzeczniczą i szybszą decyzyjność, co przełożyłoby się na łatwiejszą koordynację działań i skrócenie czasu dla ich wydawania. Proponujemy, by w kompetencji takiego organu poza sprawami z zakresu prawa wodnego i ochrony środowiska, leżała również kwestia udostępniania nieruchomości Skarbu Państwa pod MEW.

W aktualnie utrudnionym procesie legislacyjny należałoby wprowadzić zasadą, iż w zakresie MEW istnieje potrzeba stabilnych, prostych i przewidywalnych regulacji prawnych, w szczególności ze względu na długi horyzont czasowy zwrotu środków przeznaczonych na inwestycję w zakresie budowy MEW.

Następną postulowaną zmianą powinno być uproszczenie procedur administracyjnych w zakresie budowy i utrzymania MEW, poprzez uproszczenie procedury wydawania ponownych pozwoleń wodnoprawnych w celu uniknięcia długiej drogi administracyjnej i konieczności ewentualnej przebudowy istniejących urządzeń.

W zakresie kwestii planistycznych należałoby ułatwić procedury zmiany planu miejscowego w przypadku budowy MEW, przykładowo poprzez możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy, jeśli mała elektrownia wodna jest uwzględniona w studium planu miejscowego. Warto pokusić się również o możliwość uznania MEW za inwestycje celu publicznego, co pozwoliłoby na wydawanie wówczas decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Co z postępowaniami związanymi z ochroną środowiska? Może warto wziąć pod rozwagę podział na technologie, które istotnie obciążają środowisko, w szczególności gdzie wymagana nadal byłaby pełna ocena oddziaływania na środowisko, oraz które nie obciążają istotnie środowiska, tj. z niskim oddziaływaniem. W tym zakresie należałoby wprowadzić uproszczoną ocenę oddziaływania na środowisko lub wprowadzić wyłączenie, tj. określić zamknięty katalog okoliczności w którym taka ocena nie byłaby wymagana.

Dodatkowo widzimy potrzebę zagospodarowania istniejących jazów piętrzących oraz wykorzystania lokalizacji o bardzo niskich spadach i niewielkich przepływach wody, gdzie stopień oddziaływania na środowisko takich obiektów (często już istniejących) wydaje się niewielki. W tej kwestii poddajemy pod rozwagę możliwość uproszczenia procedur administracyjnych oraz wprowadzenia odpowiednich mechanizmów wsparcia, które umożliwią przedmiotowym obiektom działalność w przyszłości oraz kontynuowanie wytwarzania energii w sposób bardziej wydajny i nowoczesny.

Potencjalnie gotowych instalacji, które mogłyby skorzystać z modernizacji jest ok. 400, a ich łączna prawdopodobna moc to ok. 127 MW. Natomiast udostępnienie inwestorom jazów piętrzących, w szczególności poprzez ich odbudowę i prawidłowe zagospodarowanie, skutkowałoby wykorzystaniem ich potencjału hydroenergetycznego. W Polsce jest ok. 8 tys. piętrzeń nadających się do zakwalifikowania jako małe elektrownie wodne.

REKLAMA

Kolejny punkt rozważań stanowi ujednolicenie praktyki orzeczniczej, które jest możliwe do uzyskania w sytuacji powołania jednego organu do spraw związanych z MEW.  W tym zakresie konieczna jest jasna i jednolita praktyka orzecznicza podparta przykładowo wydaniem  wytycznych przez Główną Dyrekcję Ochrony Środowiska (GDOŚ), co do procedur oceny oddziaływania MEW na środowisko oraz procedur kontroli z wykonania obowiązków związanych z utrzymaniem obiektów MEW.

Ponadto, wskazana byłaby inicjatywa szkoleniowa oraz edukacyjna, na przykład ze strony GDOŚ, w celu wskazania urzędnikom odpowiedzialnym za procedury dotyczące MEW dobrych praktyk orzeczniczych, w szczególności w celu udzielania niezbędnych porad osobom zainteresowanym instalacją MEW.

Co z przyłączeniem do sieci energetycznej? W tym zakresie postulujemy ułatwienie w dokonaniu przyłączenia do sieci energetycznej, w szczególności poprzez ograniczenie możliwości odmowy przez zakład energetyczny przyłączenia do sieci energetycznej oraz przyznanie Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki kompetencji kontrolnych w tym zakresie.

Ponadto, należy umożliwić/ułatwić sprzedaż wytworzonej energii bezpośrednio do lokalnych odbiorców końcowych. Należy również doprecyzować regulacje OZE celem zlikwidowania kar za niewytworzenie energii w elektrowniach wodnych w sytuacjach niezależnych od wytwórcy, w szczególności w przypadku okresów suszy i powodzi w Polsce tj. w sytuacji zmian poziomu płynącej wody w rzekach. Warto również poszerzyć zakres wsparcia ze strony instytucji państwa dla rozwoju przemysłu wytwarzającego urządzenia na potrzeby energetyki wodnej.

Powolne wygaszanie elektrowni konwencjonalnych w celu ograniczania emisji CO2, powinno prowadzić do aktywnego poszukiwania nowych sposobów wytwarzania czystej energii, a w konsekwencji – lepszych systemów wsparcia zachęcających inwestorów do inwestycji w bezemisyjną energetykę wodną zarówno na poziomie krajowym, jak i UE.

Funkcjonujące obecnie w Polsce systemy wsparcia dla małej energetyki wodnej nie są wystarczające dla zredukowania inwestorom kosztów budowy tego typu obiektów, a zwłaszcza ich modernizacji w długim okresie cyklu ich życia. Ograniczenia w uzyskiwaniu rentowności z tych inwestycji prowadzą przy tym do ignorowania potencjału hydrotechnicznego naszego kraju, hamując skutecznie rozwój projektów na dawnych pozostałościach obiektów piętrzących.

Zastosowanie na poziomie UE szerszych mechanizmów dostosowanych do specyfiki hydroenergetyki mogłoby zwiększyć dynamikę rozwoju tych inwestycji i sprzyjać większemu zaangażowaniu kapitału prywatnego. W tym zakresie postulowalibyśmy o wydłużenie okresu wsparcia z obecnych 15 lat o dodatkowy okres 10 lat, w szczególności iż Wytyczne EEAG nie precyzują określonego okresu, w którym istnieje możliwość udzielenia pomocy operacyjnej.

Regulacja zawarta w pkt. 129 Wytycznych EEAG brzmi: „Pomoc przyznaje się wyłącznie do czasu pełnej amortyzacji instalacji zgodnie z przyjętymi zasadami rachunkowości, a pomoc operacyjna musi być pomniejszona o wszelką uprzednio otrzymaną pomoc inwestycyjną.”

Przedmiotowy zapis odwołuje się do zasad rachunkowości stosowanych przez państwa członkowskie, które ubiegają się o notyfikację systemu pomocowego.

Takie państwa jak Portugalia, Włochy i Hiszpania wskazywały dla elektrowni wodnych 25-letni okres wsparcia. Przy uwzględnieniu specyfiki działalności MEW, dla okresu umożliwiającego amortyzację instalacji powinno być możliwe zastosowanie dodatkowego okresu wsparcia, czyli w tym przypadku 10 lat.

Ponadto, uwzględnienie zmian w programach operacyjnych powinno objąć przede wszystkim instrumenty odpowiadające na potrzeby MEW, zwłaszcza te finansowe związane m.in. z przygotowaniem dokumentacji wymaganych dla budowy tych obiektów, czy też modernizacji już istniejących. Istotnym byłoby wprowadzenie w ramach kryteriów ocen projektów promujących MEW, czy też uproszczenie ich procedur i wymogów związanych z pozyskaniem funduszy z UE oraz rozliczania tych inwestycji.

W zakresie systemów wsparcia na poziomie krajowym, w związku z upływem 15-letniego okresu wsparcia należałoby postulować o wydłużenie dla tych obiektów możliwości uzyskiwania pomocy w formie FIT/FIP jeszcze o kilka lat. Dostosowanie okresu wsparcia do cyklu rentowności instalacji MEW niwelowałoby ryzyko zakończenia działalności w związku z wygaszeniem pomocy operacyjnej, a przez to zmniejszeniem ilości czystej energii otrzymywanej z OZE.

Niewątpliwie inwestorzy i wytwórcy energii z małych hydroelektrowni oczekują również trwałości obowiązywania systemu finasowania, mających swoje odzwierciedlenie w treści strategicznych dokumentów, które uwzględniać powinny wieloletnią perspektywę czasową. Większość małych elektrowni wodnych to instalacje o długim cyklu życia, które na przestrzeni lat będą wymagały nakładów na modernizację, w celu zapewnienia swojego dalszego funkcjonowania. Dlatego koniecznym jest zapewnienie im stabilnych, trwałych i przewidywalnych ram prawnych, a zwłaszcza zapewniających im gwarancję cen odkupu wytworzonej energii na opłacalnym poziomie.

Dodatkowo ułatwienia w zakresie procedur administracyjnych oraz skrócenie czasu ich trwania, mogłoby zmniejszyć koszty ponoszone przez inwestorów.

Korzystnym dla przyspieszenia rozwoju MEW byłoby również wprowadzenie mechanizmów opartych o prywatny kapitał powiązany z lokalnymi społecznościami, oparty o własność lokalną inwestycji danej społeczności w zamian za zapewnienie jej benefitów w postaci udziału w zyskach oraz dostępie do tańszej energii. Państwo może również wspierać określone kategorie producentów poprzez dotacje na budowę i modernizację MEW przez spółdzielnie energetyczne oparte o lokalne społeczności, dopłaty za utylizację i wywóz śmieci wyłowionych z rzek, ewentualnie poprzez przerzucenie kosztów z tego tytułu na inne podmioty.

Bardzo dobrym instrumentem wsparcia wydają się być bezpośrednie dopłaty do kredytów na budowę lub modernizację tych obiektów. Inwestycje MEW wymagają finansowania i zwrotu kapitału w długim okresie, zaś dopłaty mogłyby zostać powiązane z koniecznością dążenia do realizacji aktualnych zadań polityki ochrony środowiska na szczeblu krajowym w zakresie, przykładowo konieczności okresowej ochrony gatunków fauny i flory rzecznej w rzekach i zbiornikach wodnych.

Mechanizmy wsparcia MEW powinny zostać powiązane nie tylko z celami polityki ochrony środowiska, ale również z wysokością i rodzajem opłat oraz obciążeń publicznoprawnych. Obniżenie obciążeń finansowych z tytułu opłat wymaganych przez Prawo wodne i przepisy ochrony środowiska, a także obniżenie stawek podatku od nieruchomości oraz opłat za korzystanie z nieruchomości pod MEW, a w przypadku „najmniejszych” instalacji wręcz rezygnacja z  tych opłat, powinno się przyczynić do zwiększenia rentowności instalacji i zmniejszenia kosztów operacyjnych.

Przemysław Wierzbicki, adwokat, partner w kancelarii KKLW Legal Kurzyński Wierzbicki sp. k., członek Rady Programowej United Nations Global Compact Network Poland