OZE wciąż w biurokratycznym labiryncie. Nie wszystkie reformy idą w dobrą stronę

Polska energetyka odnawialna powoli wychodzi z proceduralnego impasu, jednak droga do sprawnego systemu wydawania pozwoleń wciąż jest długa. Najnowszy raport Instytutu Reform pokazuje, że choć pojawiają się realne usprawnienia, część propozycji legislacyjnych może zagrozić zarówno środowisku, jak i stabilności inwestycji.

Proces inwestycyjny w odnawialne źródła energii w Polsce od lat uchodzi za jeden z najbardziej skomplikowanych w Europie, a wieloetapowość procedur administracyjnych skutecznie zniechęca część inwestorów. Jak wynika z raportu „Inwestycje w OZE: Czy wychodzimy z gąszczu procedur?”, uzyskanie kompletu pozwoleń dla farmy wiatrowej na lądzie może trwać nawet siedem lat, natomiast w przypadku instalacji fotowoltaicznych proces ten zajmuje do trzech lat. Autorzy publikacji podkreślają, że tak długi horyzont inwestycyjny znacząco ogranicza tempo transformacji energetycznej i wpływa na konkurencyjność Polski na tle innych rynków europejskich.

W swoim raporcie Instytut Reform analizuje krok po kroku, jak nowe regulacje – zarówno krajowe, jak i wynikające z kierunków polityki unijnej – mogą wpłynąć na zmianę tego obrazu. Dokonuje też subiektywnej oceny poszczególnych propozycji aktów prawnych, akcentując, które zapisy zostały skonstruowane poprawnie, a które wymagają poprawy.

REKLAMA

Pierwsze „przejścia” w labiryncie

Kluczowym wnioskiem płynącym z raportu jest konkluzja, że zmiany w przepisach prawa mogą potencjalnie usprawnić procesy inwestycyjne w branży OZE. Według jego autorów istotne znaczenie mają tu zwłaszcza propozycje umożliwiające równoległe prowadzenie procedur planistycznych i środowiskowych, co w praktyce może skrócić cały proces inwestycyjny nawet o dwa lata.

Równie ważne zdaniem Instytutu Reform jest uproszczenie zasad modernizacji istniejących farm wiatrowych, czyli tzw. repowering, który w określonych warunkach miałby być realizowany bez konieczności uzyskiwania nowej decyzji środowiskowej. Uzupełnieniem tych zmian jest postępująca cyfryzacja dokumentacji środowiskowej, która ma zapewnić dostęp online do danych i zwiększyć przejrzystość postępowań.

OZE wciąż znajdują się w labiryncie procedur, ale widać pierwsze przejścia. Jeśli decydenci będą konsekwentnie „przycinać krzaki” w tym administracyjnym gąszczu, droga do inwestycji może stać się znacznie krótsza

– podkreśla Maria Niewitała-Rej, główna autorka raportu.

Kluczowe akty prawne – co działa, a co wymaga korekty?

Nowelizacja ustawy OOŚ (UD224)

Jednym z najważniejszych projektów zmian prawnych, które mogą w istotny sposób przełożyć się na szybszą realizację inwestycji w sektorze odnawialnych źródeł energii, jest według Instytutu Reform nowelizacja ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko.

Projekt zakłada nie tylko cyfryzację dokumentacji, ale także zwiększenie dostępności danych środowiskowych oraz usprawnienie przepływu informacji pomiędzy instytucjami a inwestorami. W praktyce oznacza to możliwość szybszego analizowania dokumentów, ograniczenie błędów formalnych oraz większą transparentność całego procesu. W dłuższej perspektywie rozwiązania te mogą zaś przyczynić się do ujednolicenia praktyki wydawania decyzji środowiskowych w różnych regionach kraju.

– Proces uzyskiwania zgody środowiskowej powinien być przejrzysty i oparty na łatwo dostępnych danych – wskazuje Marta Anczewska, druga z autorek raportu.

Więcej na temat projektu zmian w ustawie o ocenach oddziaływania na środowisko piszemy w artykule: OOŚ pod lupą: prostsze procedury czy nowe wyzwania dla inwestorów wiatrowych?

Nowelizacja ustawy o OZE (UC118)

Nieco ostrożniej autorzy raportu podchodzą do oceny nowelizacji ustawy o odnawialnych źródłach energii. Nowe przepisy ukierunkowane są przede wszystkim na wspieranie rozwoju rynku biometanu i biogazu, zawierają jednak także regulacje istotne z punktu widzenia inwestorów planujących budowę farm wiatrowych. Według projektu farmy te mają zostać objęte Zintegrowanymi Planami Inwestycyjnymi, a procedury administracyjne związane z ich lokowaniem mają zostać ujednolicone, tak by nie odbiegały one od standardowych procedur stosowanych w przypadku innych inwestycji budowlanych.

Jak podkreślają autorzy raportu, potencjał projektu w zakresie przyspieszenia inwestycji jest znaczący, jednak jego ostateczny efekt będzie zależał od spójności nowych przepisów z regulacjami środowiskowymi oraz ich praktycznego wdrożenia. Brak koordynacji między różnymi aktami prawnymi może bowiem prowadzić do powstawania nowych barier zamiast ich eliminowania.

„Umożliwienie równoległego prowadzenia postępowania planistycznego i środowiskowego to jedno z najważniejszych rozwiązań proponowanych w obecnej nowelizacji przepisów dotyczących OZE. Mechanizm ten ma realny potencjał skrócenia czasu trwania procesu inwestycyjnego. Z tego względu jego wdrożenie należy ocenić pozytywnie” – czytamy w raporcie.

Instytut Reform wyraża natomiast swoje wątpliwości wobec skuteczności proponowanego mechanizmu uspołeczniania korzyści z farm wiatrowych. Jak zaznacza, ostatnia propozycja Ministerstwa Klimatu i Środowiska zakładająca uruchomienie funduszu partycypacyjnego może pogłębiać nierówności pomiędzy mieszkańcami tej samej gminy i prowadzić do powstania nieuzasadnionych oczekiwań finansowych.

Eksperci podkreślają, że skuteczny system powinien być bardziej elastyczny i oparty na różnych możliwych mechanizmach, takich jak fundusze wspólnotowe, modele partycypacyjne czy rozwiązania zbliżone do prosumenta wirtualnego. Kluczowe jest również przeprowadzenie pogłębionych analiz i badań społecznych, które pozwolą ocenić rzeczywisty odbiór proponowanych rozwiązań.

Równocześnie za pozytywną informację uznano możliwość rozszerzenia oddziaływania funduszu na większą niż kilometr odległość w ramach uchwały rady gminy.

Więcej na temat nowelizacji ustawy o OZE i koncepcji funduszu partycypacyjnego piszemy w artykule: Zmiany w projekcie nowelizacji ustawy o OZE: co zamiast wirtualnego prosumenta?

REKLAMA

Rozporządzenie dot. przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko (repowering) (RD239)

Na szczególne wyróżnienie zdaniem Instytutu zasługuje propozycja zmiany rozporządzenia dotyczącego przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zakłada ona rezygnację z obowiązku uzyskiwania nowej decyzji środowiskowej w przypadku modernizacji istniejących farm wiatrowych, o ile wzrost mocy nie przekroczy 30 proc., a sama instalacja nie będzie większa niż 100 MW.

Jak podkreślają autorzy raportu, rozwiązanie to może znacząco przyspieszyć proces unowocześniania infrastruktury energetycznej, co jest kluczowe w kontekście rosnącego zapotrzebowania na energię oraz konieczności zwiększania efektywności istniejących instalacji.

„Działające farmy wiatrowe przeszły już postępowania środowiskowe na etapie realizacji inwestycji. Repowering nie oznacza powstania nowych projektów w nowych lokalizacjach. Ułatwienia regulacyjne dla repoweringu przyczynią się do zwiększenia mocy OZE przy ograniczonym wpływie dla środowiska. Dlatego należy ocenić je pozytywnie” – czytamy w uzasadnieniu stanowiska Instytut Reform.

Ustawa deregulacyjna (milcząca zgoda w postępowaniach środowiskowych) (UDER95)

Wśród analizowanych propozycji znalazły się również takie, które wzbudziły poważne obawy ekspertów. Najbardziej kontrowersyjna okazała się koncepcja rozszerzenia mechanizmu milczącej zgody na postępowania środowiskowe.

Instytut Reform zwraca uwagę, że choć rozwiązanie to mogłoby teoretycznie przyspieszyć procesy administracyjne, w praktyce niesie ze sobą ryzyko znaczącego obniżenia standardów ochrony środowiska oraz ograniczenia realnej kontroli nad inwestycjami. W efekcie mogłoby to prowadzić do zwiększenia liczby konfliktów społecznych oraz podważania wydanych decyzji. Wycofanie tej propozycji w toku prac legislacyjnych zostało w raporcie ocenione jednoznacznie pozytywnie.

„Przyspieszenie permittingu nie może wiązać się ze zwiększeniem ryzyka środowiskowego. W warunkach niedoborów kadrowych w instytucjach prowadzących postępowania środowiskowe mechanizm milczącej zgody może prowadzić do niepożądanych efektów. Może skutkować realizacją inwestycji potencjalnie szkodliwych dla środowiska albo automatycznym zgłaszaniem sprzeciwu przez regionalne dyrekcje ochrony środowiska, które nie będą w stanie w ustawowym terminie rozpatrzyć wszystkich spraw” – podkreślają autorzy raportu.

Wąskie gardło transformacji

W podsumowaniu raportu Instytut Reform zwraca uwagę na bardzo ważny aspekt: największym wyzwaniem dla rozwoju OZE w Polsce pozostaje proces wydawania decyzji środowiskowych, określany w raporcie jako „wąskie gardło” transformacji energetycznej. Problemem nie jest wyłącznie liczba procedur, ale także ograniczone zasoby instytucji odpowiedzialnych za ich prowadzenie. Jak podkreślają autorzy raportu, Regionalne Dyrekcje Ochrony Środowiska są coraz bardziej obciążone rosnącą liczbą spraw, co przekłada się na wydłużenie czasu ich rozpatrywania.

– Permitting środowiskowy jest wąskim gardłem transformacji energetycznej. Nie należy jednak luzować zasad ochrony środowiska, ale systemowo poprawić procesy poprzez wzmocnienie instytucji publicznych – podkreśla Marta Anczewska.

Raport wskazuje, że kluczowe znaczenie ma zwiększenie finansowania tych instytucji, co umożliwi rozbudowę zespołów eksperckich i sprawniejsze procedowanie wniosków. W tym kontekście pozytywnie oceniono zapowiedzi podniesienia opłat za wydanie decyzji środowiskowej (zawarte w projekcie UD224), które mogą stać się źródłem dodatkowych środków dla administracji.

Administracja do wzmocnienia, nie ominięcia

Wnioski płynące z raportu są jednoznaczne: skuteczna reforma systemu nie powinna polegać na omijaniu procedur, lecz na ich usprawnieniu i wzmocnieniu instytucjonalnym. W tym kontekście pozytywnie oceniono również propozycję przeniesienia części kompetencji w postępowaniach środowiskowych z poziomu gmin na poziom starostw, co w dłuższej perspektywie może przyczynić się do większej spójności decyzji.

Jednocześnie eksperci zwracają uwagę, że efekty tej zmiany nie będą natychmiastowe. Budowa kompetencji administracyjnych wymaga czasu, a nowi urzędnicy będą musieli zdobyć doświadczenie w prowadzeniu skomplikowanych postępowań środowiskowych. Dlatego tak istotne jest szybkie zakończenie prac legislacyjnych oraz konsekwentne wdrażanie nowych regulacji.

Co dalej? Warunki powodzenia reform

Raport Instytutu Reform wskazuje, że Polska znajduje się obecnie w kluczowym momencie transformacji systemu wydawania pozwoleń dla OZE. Wśród najważniejszych rekomendacji znalazło się przyspieszenie prac legislacyjnych nad ustawą OOŚ oraz nowelizacją ustawy o OZE, a także zapewnienie spójności regulacji krajowych z przepisami unijnymi, w tym planowaną nowelizacją dyrektywy RED oraz tzw. pakietem Omnibus środowiskowy.

Równie istotne zdaniem autorów raportu jest zwiększenie transparentności procesu tworzenia wytycznych środowiskowych, w szczególności tych dotyczących wpływu elektrowni wiatrowych na ptaki, oraz uwzględnienie stanowiska branży OZE w ich opracowywaniu. Autorzy raportu podkreślają także znaczenie dialogu między administracją, inwestorami i społecznościami lokalnymi jako warunku skutecznego wdrażania reform.

Między przyspieszeniem a bezpieczeństwem

Analiza Instytutu Reform prowadzi do wyważonego wniosku: Polska zaczyna wychodzić z proceduralnego impasu, a widoczne już zmiany mogą realnie skrócić procesy inwestycyjne. Jednocześnie kluczowym wyzwaniem pozostaje utrzymanie równowagi między przyspieszeniem inwestycji a wysokimi standardami ochrony środowiska.

„Usprawnienie permittingu to najprostsza droga do zwiększenia udziału OZE w miksie energetycznym i budowania odporności na przyszłe kryzysy” – podsumowują autorzy raportu.