ETO: Za miliardy euro ocieplono domy w UE. Energii oszczędzono mniej, niż planowano
Europejski Trybunał Obrachunkowy (ETO) opublikował raport specjalny, z którego wynika, że unijne środki z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO) przeznaczone na termomodernizację budynków mieszkalnych generują jedynie umiarkowane oszczędności energii. Zamiast finansować głębokie renowacje przynoszące największe długoterminowe efekty, pieniądze trafiały głównie tam, gdzie łatwiej i szybciej można je było wydać.
Jak czytamy, państwa członkowskie zaplanowały wydanie na termomodernizację łącznie 43 mld euro (ok. 185 mld zł) ze środków KPO – to około 8 proc. całej puli przeznaczonej na instrumenu i 17 proc. środków przeznaczonych na cele klimatyczno-energetyczne. Dla porównania w perspektywie 2014–2020 na efektywność energetyczną budynków z funduszy spójności przeznaczono 18 mld euro, a w obecnej perspektywie 2021-2027 – 6,5 mld euro. KPO stał się więc dotychczas największym źródłem unijnego finansowania w tym obszarze.
Budynki mieszkalne odpowiadają obecnie za 26 proc. konsumpcji energii w UE (dane za 2023 rok). Ok. 60 proc. energii wykorzystywanej do ogrzewania i chłodzenia wciąż pochodzi z paliw kopalnych, a niemal 75 proc. budynków w UE pozostaje energetycznie nieefektywnych. Komisja Europejska (KE) w swojej strategii Renovation Wave z 2020 r. wskazywała, że roczny wskaźnik głębokich renowacji w UE wynosił zaledwie 0,2 proc.
Głęboka termomodernizacja na marginesie finansowania
Eksperci ETO podkreślają w opracowaniu, że rozporządzenie ustanawiające KPO w ogóle nie odnosiło się do „głębokiej termomodernizacji” , czyli prac skutkujących oszczędnością energii przekraczającą 60 proc. Spośród 27 państw członkowskich tylko Rumunia powiązała jedną z miar wsparcia z celem wprost odnoszącym się do zaawansowanej renowacji budynków.
Renowacje średniego poziomu (oznaczające co najmniej 30 proc. oszczędności energii) stanowiły 83 proc. szacowanych kosztów wszystkich środków KPO na ten cel (36,3 mld euro), a dla pozostałych 17 proc. kosztów (7,1 mld euro) nie wymagano żadnego minimalnego poziomu oszczędności. Tak było na przykład w przypadku programów dla budynków sektora prywatnego w Belgii. Do Polski popłynęło 5 proc. z opisywanej puli 36,3 mld euro (158 mld zł), czyli ok, 1,8 mld euro (7,8 mld zł). W Polsce koronnymi narzędziami jest program Czyste Powietrze czy program Termo. Przeczytaj więcej: Zmiany w Czystym Powietrzu. Nie będzie obowiązkowej termomodernizacji?
Wśród czterech szczegółowo skontrolowanych krajów (Belgia, Włochy, Cypr, Litwa) tylko Cypr skierował część środków (20 proc. puli przeznaczonej na termomodernizację) na projekty głębokiej renowacji budynków. Włochy jako jedyne z badanych państw zaostrzyły wymóg minimalny do 40 proc. oszczędności energii na projekt.
Jak zauważył Nikolaos Milionis, członek ETO odpowiedzialny za kontrolę, unijne środki na termomodernizację prywatnych domów powinny trafiać do projektów o największym potencjale ograniczenia zużycia energii. Tymczasem zbyt często ETO dostrzegało podczas analiz, że fundusze LPO trafiały tam, gdzie „łatwiej było je wydać, a nie tam, gdzie przyniosłyby największą różnicę”.
Auditorzy ostrzegają przed tzw. efektem lock-in. Jest to sytuacja, w której modernizacje budynków o umiarkowanym zakresie mogą na lata „zamrozić” budynki na niższym poziomie efektywności, utrudniając i podnosząc koszty przyszłych działań podejmowanych na rzecz termomodernizacji. Kryteria kwalifikowalności stosowane w skontrolowanych krajach rzadko premiowały budynki o najgorszej charakterystyce energetycznej czy gospodarstwa domowe w największej potrzebie – finansowano wszystkie kwalifikujące się projekty, bez rankingowania ich według oczekiwanego wpływu.
Wskaźniki mierzą częstotliwość i liczbę działań, nie oszczędność energii
Poważnym problemem, na jaki wskazuje raport ETO, jest sposób monitorowania efektów. Spośród 111 instrumentów wspierających modernizację domów przeanalizowanych we wszystkich państwach UE. Tylko trzy zawierały cele odnoszące się bezpośrednio do oszczędności energii. Pozostałe opierały się na wskaźnikach produktu – liczbie wyremontowanych mieszkań czy powierzchni objętej renowacją – co uniemożliwia ocenę faktycznych rezultatów.
Dwanaście z 18 skontrolowanych inwestycji w czterech państwach członkowskich odnotowało opóźnienia. Przykładowo włoski program redukcji zużycia energii poprzez sieci ciepłownicze, mający zmniejszyć zużycie o co najmniej 30 kt ekwiwalentu ropy naftowej rocznie, w momencie kontroli miał sfinansowanych zaledwie 6 z 34 projektów (5 proc. przydzielonych środków KPO), a żaden nie został ukończony.
W odpowiedzi na opóźnienia i niskie zainteresowanie część środków zrewidowano – cele obniżono w 13 z 22 analizowanych programów, a dla sześciu kolejnych nie ustalono żadnego celu, jedynie kamienie milowe. Na Cyprze cel dla bardziej złożonego programu renowacji (izolacja dachów i ścian) zmniejszono w listopadzie 2025 r, z 1100 do 800 renowacji, a budżet z 30 do 22 mln euro – mimo że w tym samym momencie ukończono już 263 projekty, a 1465 miało umowy podpisane z terminem realizacji do czerwca 2026 roku. W belgijskiej Walonii cel montażu instalacji fotowoltaicznych w budynkach socjalnych zmniejszono z 3600 do 1532 jednostek, a budżet – z 30 do 12,5 mln euro. Na Litwie cel obniżono o 40 proc., podczas gdy szacowane koszty RRF wzrosły o 32 proc.; według analizy ETO tylko około 77 proc. zrewidowanego celu ma szansę zostać osiągnięte.
Świadectwa charakterystyki energetycznej niewystarczająco wiarygodne
Kontrolerzy krytycznie ocenili też jakość danych, na podstawie których liczone są oszczędności energii. Większość badanych krajów opiera się na świadectwach charakterystyki energetycznej (EPC), porównując szacunki sprzed i po renowacji. Problem w tym, że świadectwa te bazują na teoretycznych założeniach, które istotnie odbiegają od rzeczywistego zużycia energii, zależnego również od zachowań mieszkańców.
Skala rozbieżności bywa znacząca. W Belgii luka między zużyciem szacowanym a rzeczywistym rośnie od niemal zerowej dla budynków najbardziej efektywnych do ponad 400 proc. dla budynków o najgorszych parametrach. We Włoszech niezależne badanie wykazało szacunki zawyżone nawet o 80 proc. dla budynków o słabej charakterystyce energetycznej, natomiast dla budynków wysokiej klasy efekt bywa odwrotny 0 rzeczywiste zużycie może być nawet o 30 proc. wyższe od szacowanego. Na Cyprze jedno z badań wykazało rzeczywiste zużycie wyższe od szacowanego aż o 377 proc., inne – szacunki dwu- lub trzykrotnie zawyżone. Na Litwie dla budynków o najwyższej klasie energetycznej odnotowano szacunki wyższe od rzeczywistości o 18-77 proc.
Kontrole krajowe potwierdzają skalę błędów w samych świadectwach. We Włoszech niemal połowa skontrolowanych EPC zawierała nieprawidłowe lub anomalne wartości, w belgijskiej Flandrii w 2023 r. ukarano co ósme sprawdzone świadectwo, a na Litwie w 2024 r, odrzucono 1518 z 16 592 złożonych certyfikatów (9 proc.).
Skumulowane oszczędności energii zgłoszone przez wszystkie państwa członkowskie na koniec 2025 roku wyniosły łącznie 71,3 mln MWh rocznie, jednak dane te obejmują wszystkie środki KPO (w tym budynki publiczne i przedsiębiorstwa) i są raportowane w formie zagregowanej, bez podziału na poszczególne programy. W skontrolowanych krajach udział RRF w ogólnych oszczędnościach energii do połowy 2025 roku pozostawał niewielki: 3,125 proc. na Cyprze, 0,275 proc. we Włoszech, 0,273 proc. w Belgii i 0,139 proc. na Litwie. Na Cyprze aż 88 proc. zgłoszonych oszczędności wynikało z instalacji paneli fotowoltaicznych, które – choć ograniczają emisje – w praktyce nie zmniejszają realnego zużycia energii w budynku.
Superbonus. Najdroższy i najmniej efektywny kosztowo program
Szczególną uwagę audytorzy poświęcili włoskiemu programowi Superbonus, finansowanemu równolegle ze środków krajowych i KPO, pokrywającemu do 110 proc. kosztów poniesionych przez beneficjentów. Z programu skorzystało ponad pół mln gospodarstw domowych, a jego szacowane koszty wzrosły do 123 mld euro (dane z listopada 2025 r.). Wkład KPO (13,95 mld euro) pokryje jedynie połowę pierwotnie zakładanego celu – około 18 mln m² wyremontowanej powierzchni zamiast 36 mln m² – i zaledwie 10,5 proc. wszystkich zatwierdzonych krajowych ulg podatkowych na renowacje.
Według wyliczeń ETO koszt zaoszczędzenia 1 kWh energii w ramach Superbonusu wynosi niemal 10 euro – to prawie czterokrotnie więcej niż zakładał włoski model kosztowo-optymalny z 2020 roku (2,58 euro/kWh). Włoski najwyższy organ kontroli, powołując się na dane banku centralnego Włoch, wskazał dodatkowo, że ponad jedna czwarta (27 proc.) projektów zrealizowanych w ramach programu i tak zostałaby wykonana bez wsparcia publicznego (tzw. efekt jałowej straty).
Efektywność kosztowa poza systemem monitorowania
Zgodnie z ustaleniami ETO ani Komisja Europejska, ani skontrolowane państwa, nie śledziły efektywności kosztowej realizowanych programów – nie wymagało tego rozporządzenie o KPO. Własne wyliczenia Trybunału pokazują duże rozbieżności. Koszt zaoszczędzenia 1 kWh wyniósł od 0,37 euro (cypryjski program indywidualnych instalacji, głównie fotowoltaicznych) i 0,58 euro (Flandria) po 5,40 euro (Niemieckojęzyczna Wspólnota Belgii) i wspomniane niemal 10 euro dla włoskiego Superbonusu. Litwa, koncentrując się na renowacji bloków mieszkalnych, osiągnęła relatywnie niski koszt na poziomie 1,39 euro/kWh.
Patrycja Rapacka, redaktor Gramwzielone.pl
patrycja.rapacka@gramwzielone.pl
© Materiał chroniony prawem autorskim. Wszelkie prawa zastrzeżone. Dalsze rozpowszechnianie artykułu tylko za zgodą wydawcy E-Magazyny Sp. z o.o.
